Закон для избранных. Арестовывают ли депутатов в Европе. Ответственность парламентария процедура лишения депутатского иммунитета


2. Гарантии неприкосновенности парламентария

Парламентская неприкосновенность закреплена в ст. 98 Конституции РФ. Согласно этой норме парламентарий обладает неприкосновенностью в течение всего срока своих полномочий. Он не может быть задержан, арестован, подвергнут обыску, кроме задержания на месте преступления, а также подвергнут личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей. В свою очередь,

Закон о статусе определяет личную неприкосновенность как невозможность применения к парламентарию без согласия палаты Федерального Собрания следующих мер:

а) привлечения к уголовной или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке;

б) задержания, ареста, обыска (кроме случаев задержания на месте преступления), допроса;

в) личного досмотра (за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей).

Закон о статусе определяет, что неприкосновенность члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы распространяется на занимаемые ими жилые и служебные помещения, используемые личные и служебные транспортные средства, средства связи, принадлежащие им документы, багаж, переписку.

При возбуждения в отношении парламентария уголовного дела или начала производства дела об административном правонарушении по закону следователь обязан известить об этом Генерального прокурора в трехдневный срок. В свою очередь, Генеральный прокурор обязан в течение недели после получения от следователя сообщения внести в палату Федерального Собрания представление о лишении парламентария неприкосновенности. Без согласия палаты дело не может быть передано в суд.

Расширительный подход к понятию неприкосновенности был предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ, который своим Постановлением от 20 февраля 1996 г. определил, что неприкосновенность (парламентский иммунитет), закрепленная в Конституции РФ, - один из основных элементов статуса парламентария. По своему содержанию это гарантия более высокого уровня по сравнению с общими конституционными гарантиями неприкосновенности личности. Суд определил, что неприкосновенность не является личной привилегией, а имеет публично-правовой характер и призвана служить публичным интересам, обеспечивая повышенную охрану законом личности парламентария в силу выполняемых им государственных функций, ограждая его от необоснованных преследований, способствуя беспрепятственной деятельности парламентария и, следовательно, парламента.

Данная процедура, по определению Конституционного Суда, - исключение из общей конституционной нормы о равенстве всех перед законом и судом, что обусловлено необходимостью конституционной защиты специального статуса парламентария как члена федерального представительного и законодательного органа.

Статья 19 Федерального закона "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", воспроизводя конституционные положения о депутатской неприкосновенности, о недопустимости задержания, ареста, обыска и личного досмотра депутата, предусматривает и невозможность привлечения его к уголовной или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, и его допроса без согласия палаты Федерального Собрания, устанавливает, что для получения согласия на привлечение депутата к уголовной или к административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, кроме случаев задержания на месте преступления, а также на его арест и обыск Генеральный прокурор РФ вносит в соответствующую палату Федерального Собрания представление.

Таким образом, Закон о статусе устанавливает более широкий, чем указанный в Конституции РФ, перечень случаев, при которых парламентарий не может быть лишен неприкосновенности без согласия палаты Федерального Собрания.

Далее Конституционный Суд определяет, что парламентский иммунитет предполагает наиболее полную защиту депутата при осуществлении им депутатской деятельности. Его нельзя привлечь к уголовной и административной ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия, соответствующие статусу депутата. Если же в связи с такими действиями депутат допустил нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законодательством, то возбуждение уголовного дела, проведение дознания и предварительного следствия, досудебное производство по административным правонарушениям могут иметь место только в случае лишения его неприкосновенности. Это, как разъясняет Конституционный Суд, также находит подтверждение в п. 9 раздела второго "Заключительных и переходных положений" Конституции РФ, по смыслу которого без лишения депутата неприкосновенности для него не может наступить ответственность за действия (или бездействия), связанные с выполнением депутатских обязанностей.

Вместе с тем это не означает освобождения парламентария от ответственности за совершенное правонарушение, в том числе уголовное или административное, если такое правонарушение совершено не в связи с осуществлением депутатской деятельности. Расширительное понимание неприкосновенности в таких случаях вело бы к искажению публично-правового характера парламентского иммунитета и превращению его в личную привилегию, что означало бы, по мнению Конституционного Суда, нарушение конституционных прав потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью. Поэтому с соблюдением ограничений, предусмотренных ст. 98 Конституции РФ, в отношении парламентария допустимо ведение судопроизводства на стадии дознания и предварительного следствия или производства по административным правонарушениям, вплоть до принятия решения о передаче дела в суд в соответствии с положениями Уголовного и Уголовно-процессуального кодексов, Кодекса РФ об административных правонарушениях без согласия той или иной палаты Федерального Собрания.

Следственные действия в отношении членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы должны осуществляться под непосредственным надзором Генерального прокурора РФ, который (при наличии соответствующего вывода) может внести в палату представление о лишении парламентария неприкосновенности. Если палата, рассмотрев представление, установленным большинством голосов не примет решения о лишении депутата неприкосновенности, вопрос о предании его суду снимается. Без согласия палаты судебное разбирательство не может быть начато.

Конституционный Суд обратил внимание законодателя на неточность формулировки ч. 2 ст. 20 Закона о статусе. Из ее буквального смысла следует, что даже в случаях задержания депутата на месте преступления для ареста и обыска требуется согласие палаты Федерального Собрания. Между тем, согласно ст. 98 (ч. 1) Конституции РФ, а также ч. 1 ст. 18 названного Закона, которая в данном вопросе точно следует этой конституционной норме, только в случаях задержания на месте преступления депутаты могут быть задержаны, арестованы и подвергнуты обыску.

Кроме этого, неприкосновенность парламентария не ограничивается только его личной неприкосновенностью. Без согласия палаты Федерального Собрания не может быть нарушена неприкосновенность занимаемых им жилых и служебных помещений, используемых личных и служебных транспортных средств, средств связи, принадлежащих ему документов и багажа, а значит, не могут быть произведены такие процессуальные меры, как обыск помещения, выемка (изъятие) предметов, досмотр вещей, принадлежащих депутату.

Поскольку Конституция РФ допускает установление федеральным законом "иных случаев" освобождения лица от дачи свидетельских показаний, то из положений ст. 51 Конституции в ее системной связи со ст. 98 Основного закона следует, что депутат вправе отказаться от таких показаний по гражданскому или уголовному делу об обстоятельствах, ставших ему известными в связи с выполнением депутатских обязанностей. Вместе с тем данное право парламентария, по мнению Конституционного Суда, не допускает расширительного толкования и отказа от свидетельских показаний по гражданскому или уголовному делу об обстоятельствах, не связанных с осуществлением депутатской деятельности, однако необходимых в интересах правосудия при выполнении требований ст. 17 (ч. 3) и 52 Конституции РФ.

Каков же порядок получения согласия на лишение парламентария неприкосновенности? Генеральный прокурор РФ вносит представление в соответствующую палату Федерального Собрания (Совет Федерации или Государственная Дума), которая рассматривает данное представление. Решением палаты от Генерального прокурора могут быть истребованы дополнительные материалы. В рассмотрении вопроса на заседании палаты вправе участвовать парламентарий, в отношении которого внесено представление. Палата принимает по этому представлению мотивированное решение и в течение трех дней извещает о нем Генерального прокурора.

В случае отказа палаты дать согласие на лишение парламентария неприкосновенности закон предписывает прекратить соответствующее дело. Данное решение может быть отменено только при наличии вновь открывшихся обстоятельств.

Как уже упоминалось, в соответствии со ст. 21 Закона о статусе парламентарий вправе отказаться от свидетельских показаний по делу об обстоятельствах, ставших ему известными в связи с осуществлением своих полномочий.

studfiles.net

последние изменения и поправки, судебная практика

1. Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы обладают неприкосновенностью в течение всего срока их полномочий. Они не могут быть задержаны, арестованы, подвергнуты обыску, кроме случаев задержания на месте преступления, а также подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей.

2. Вопрос о лишении неприкосновенности решается по представлению Генерального прокурора Российской Федерации соответствующей палатой Федерального Собрания.

Комментарий к Статье 98 Конституции РФ

1. Часть 1 комментируемой статьи устанавливает одну из важнейших гарантий деятельности парламентариев - неприкосновенность (иммунитет), которая является составным элементом статуса парламентария. Неприкосновенность означает, что в течение срока полномочий парламентарии не могут быть привлечены к уголовной и административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, задержаны, арестованы, подвергнуты обыску (кроме случаев задержания на месте преступления) или допросу без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания. Помимо этого российские парламентарии не могут быть подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей.

Закрепление Конституцией норм, являющихся своеобразным изъятием из установленного ею принципа равенства прав, свобод и обязанностей граждан РФ, их равенства перед законом и судом, обусловлено необходимостью обеспечения беспрепятственного и эффективного осуществления парламентариями специальных публичных функций. Прежде всего, речь идет о функциях представительства народа в управлении делами государства, которые должны быть гарантированы государством. Однако распространение иммунитета на любые действия парламентариев было бы нарушением демократических основ государства, так как цель предоставления неприкосновенности - защита не конкретной личности, а представителя народной власти - субъекта законодательной власти. Парламентский иммунитет не личная привилегия, он служит публичным интересам. Именно такая позиция была изложена Конституционным Судом в Постановлении от 20.02.1996 N 5-П по делу о проверке конституционности положений ряда статей Федерального закона "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ"*(1006).

Неприкосновенность парламентария не означает его освобождения от ответственности за совершенное правонарушение, в том числе уголовное или административное, если такое правонарушение совершено не в связи с осуществлением депутатской деятельности. Расширительное понимание неприкосновенности в таких случаях вело бы к искажению публично-правового характера парламентского иммунитета и его превращению в личную привилегию, что означало бы, с одной стороны, неправомерное изъятие из конституционного принципа равенства всех перед законом и судом (ст. 19, ч. 1 Конституции), а с другой - нарушение конституционных прав потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью (ст. 52 Конституции). При этом Суд исходил из того, что конституционные нормы устанавливают лишь общие условия парламентской неприкосновенности и нуждаются в законодательной регламентации. Но Закон о статусе члена СФ и депутата ГД воспроизвел конституционные положения и установил, что депутат не может быть привлечен к уголовной и административной ответственности без согласия соответствующей палаты.

Конституционный Суд разъяснил, что допускается осуществление в отношении парламентария судопроизводства на стадии дознания и предварительного следствия или производства по административным правонарушениям вплоть до принятия решения о передаче дела в суд без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания. Неприкосновенность депутата, как гарантия деятельности парламентария, имеющего специальный публично-правовой статус, в таком случае обеспечена тем обстоятельством, что все следственные действия в отношении депутата должны осуществляться под надзором Генерального прокурора РФ. При этом если Генеральный прокурор придет к выводу о необходимости проведения личного досмотра парламентария, его задержания, ареста, допроса, обыска либо о передаче уголовного дела или дела об административном правонарушении в суд, он должен внести представление в соответствующую палату Федерального Собрания. Без согласия палаты данные меры пресечения, следственные действия и судебное разбирательство не могут иметь места.

Закон о статусе члена СФ и депутата ГД расширил конституционные случаи парламентского иммунитета.

Помимо личной неприкосновенности парламентский иммунитет включает в себя также следующие элементы: неприкосновенность занимаемых членом Совета Федерации и депутатом Государственной Думы служебных и личных помещений, используемых ими личных и служебных транспортных средств, средств связи, принадлежащих им документов и багажа, их переписки, а также недопустимость принуждения члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы к даче свидетельских показаний по гражданскому или по уголовному делу об обстоятельствах, ставших им известными в связи с осуществлением своих полномочий.

Кроме того, член Совета Федерации, депутат Государственной Думы не могут быть привлечены к уголовной или административной ответственности за высказывание мнения или выражение позиции при голосовании в соответствующей палате Федерального Собрания и другие действия, соответствующие статусу члена Совета Федерации и статусу депутата Государственной Думы, в том числе по истечении срока их полномочий. Если в связи с такими действиями парламентарии допустили публичные оскорбления, клевету или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом, возбуждение уголовного дела, производство дознания, предварительного следствия или начало производства по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, осуществляется только в случае лишения члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы неприкосновенности.

Закрепление неприкосновенности депутата - распространенное явление в мировой практике. В то же время государства устанавливают различную степень парламентского иммунитета. В одних странах (например, в Германии, Италии), так же как и в России, депутатский иммунитет действует в течение всего срока полномочий парламентария. Другие страны (Япония, Франция) распространяют иммунитет только на период парламентской сессии, третьи - ограничивают неприкосновенность периодом сессии, а также определенным периодом до ее начала и завершения (в Великобритании - 40 дней, в США - время следования на сессию и обратно). Иммунитет может не действовать в случае совершения преступления (Франция) или даже нарушения общественного порядка (США).

2. Часть 2 комментируемой статьи определяет общий порядок лишения парламентария неприкосновенности, устанавливая, что данный вопрос решается соответствующей палатой парламента по представлению Генерального прокурора. Следует учитывать, что УПК устанавливает специальный порядок принятия решения о возбуждении уголовного дела в отношении парламентария либо о привлечении его в качестве обвиняемого, если уголовное дело было возбуждено в отношении других лиц или по факту совершения деяния, содержащего признаки преступления. Согласно ст. 448 УПК такое решение принимается Председателем Следственного комитета при прокуратуре РФ на основании заключения коллегии, состоящей из трех судей Верховного Суда РФ, о наличии в действиях члена Совета Федерации или депутата Государственной Думы признаков преступления и с согласия соответственно Совета Федерации и Государственной Думы. Если соответствующая палата Федерального Собрания установит, что производство указанных процессуальных действий обусловлено высказанным парламентарием мнением или выраженной им позицией при голосовании в Совете Федерации или Государственной Думе или связано с другими его законными действиями, соответствующими статусу члена Совета Федерации и статусу депутата Государственной Думы, то в даче согласия на лишение данного лица неприкосновенности отказывается. Такой отказ является обстоятельством, исключающим производство по уголовному делу в отношении члена Совета Федерации или депутата Государственной Думы.

Регламенты палат Федерального Собрания конкретизируют названные процедуры в отношении парламентариев, в частности, определяя, что представления Генерального прокурора о даче согласия на личный досмотр, задержание, арест и допрос парламентария, проведение в отношении него обыска, а также на привлечение к административной или уголовной ответственности в связи с направлением уголовного дела или дела об административном правонарушении в суд предварительно рассматриваются соответствующими комитетами (в Совете Федерации - Комиссией по Регламенту и организации парламентской деятельности и Комитетом по правовым и судебным вопросам; в Государственной Думе - Комиссией по мандатным вопросам и вопросам депутатской этики). При решении вопроса о лишении парламентария неприкосновенности в заседании палаты парламента предусмотрено участие Генерального прокурора.

Решение Совета Федерации или Государственной Думы о лишении парламентария неприкосновенности, о согласии на личный досмотр, задержание, арест и допрос парламентария, проведение в отношении него обыска, привлечение к административной или уголовной ответственности, а также на возбуждение уголовного дела, производство дознания, предварительного следствия или начало производства по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, принимается большинством от общего числа членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы. После возбуждения уголовного дела либо привлечения лица в качестве обвиняемого следственные и иные процессуальные действия в отношении такого лица производятся в общем порядке, установленном уголовно-процессуальным законодательством.

Судебное решение об избрании в отношении члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы в качестве меры пресечения заключения под стражу или о производстве обыска исполняется с согласия соответственно Совета Федерации или Государственной Думы. Конституционный Суд при этом уточнил, что предусмотренные гарантии неприкосновенности парламентариев (наличие судебного решения и согласия соответствующей палаты) должны обеспечиваться при решении вопроса об избрании в отношении них любых мер пресечения и производства отдельных следственных действий. Так, в Постановлении от 29.06.2004 N 13-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 7, 15, 107, 234 и 450 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы"*(1007) Суд указал, что отсутствие в статье УПК, регламентирующей порядок применения в качестве меры пресечения в отношении отдельных категорий лиц заключения под стражу, прямого указания на согласие соответствующей палаты Федерального Собрания как на обязательное условие применения в отношении члена Совета Федерации или депутата Государственной Думы домашнего ареста не может расцениваться как обстоятельство, свидетельствующее об отсутствии необходимости получения такого согласия в случае применения к этим лицам данной меры пресечения.

constrf.ru

Закон для избранных. Арестовывают ли депутатов в Европе

Все о европейском и мировом опыте снятия неприкосновенности с депутатов

В Европе большинство национальных правовых систем предоставляют двойную защиту для членов парламента:

  • Политическая. Который означает отсутствие ответственности за голосование, выражение взглядов, мыслей во время выполнения своих профессиональных обязанностей (non-liability). Эта категория обычно называется "освобождением от ответственности" и представляет разновидность свободы выражения.

  • Уголовная. Это запрещение преследования, ареста, проведения следственных действий в отношении члена парламента без согласия парламента (inviolability). Этот аспект иммунитета является более противоречивым, поскольку несет в себе риск того, что должностные лица могут воспользоваться этой защитой для противозаконной деятельности.

Если первый вид защиты не имеет ограничений по сроку действия неприкосновенности и не предусматривает никаких других ограничений, то второй – предусматривает снятие неприкосновенности при определенных обстоятельствах и ограничен сроком действия депутатского мандата.

Институт международных отношений Киевского национального университета им.Шевченко и аналитическая организация Democracy Reporting International провели исследование по поводу того, обязательно ли депутат должен быть неприкосновенным. Выводы исследования:

  • Не существует международных или европейских обязательств о том, каким образом регулировать депутатский иммунитет.

  • Вопрос, насколько широкой должна быть концепция депутатского иммунитета, является исключительной компетенцией государства и решается ее национальным законодательным органом

В то же время Венецианская комиссия отметила различия между странами со стабильной и странами с еще не окрепшей демократией в вопросах отмены депутатской.

В странах со слабой демократией существуют более высокие риски ареста или обвинения депутатов на фальшивых и политически мотивированных основаниях. Именно поэтому, оценивая необходимость депутатской неприкосновенности в каждой стране, нужно тщательно взвесить негативные аспекты неприкосновенности в сравнении с ее потенциальными преимуществами.

19 июня 2015 года Венецианская комиссия дала заключение по поводу предложенных поправок к Конституции Украины относительно отмены неприкосновенности – президентского законопроекта №1776.

Комиссия указала, что европейских стандартов по поводу иммунитета не существует. Следовательно, решение об ограничении депутатского иммунитета должно основываться на анализе конкретной ситуации в стране, "в частности, принимая во внимание степень развитости верховенства права в соответствующей стране".

Комиссия признала, однако, что депутатский иммунитет "может стать препятствием для борьбы с коррупцией".

В то же время она пришла к выводу, что, учитывая коррумпированность судебной системы и неустойчивый демократический строй в Украине, "полная отмена иммунитета может представлять угрозу для функционирования и независимости парламента".

Следовательно, рекомендуется установить иные процессуальные предохранители, "которые могли бы не допустить вмешательства в работу Парламента и одновременно способствовать борьбе с коррупцией".

Неприкосновенность в разных странах

Правовая база неприкосновенности в странах ЕС – это конституции стран-членов (кроме Великобритании). В 21 стране ЕС члены парламентов имеют полную политическую и уголовную неприкосновенность – политическую пожизненно, а уголовную на время получения мандата.

Однако в каждой стране есть свои особенности получения неприкосновенности, ее действия и снятия. Иммунитет обычно действует в течение срока полномочий парламента со дня избрания или со дня принятия присяги.

В Австралии, Великобритании, Испании, Ирландии, Мальте и в Канаде неприкосновенность распространяется только на гражданские дела.

В Австрии, Германии, Латвии и Словакии на гражданские и административные правонарушения. В Молдове - на все правонарушения, кроме специально определенных законом.

Например, в Австрии, Грузии, Турции, Франции и Португалии неприкосновенным является не только депутат, а его дом с офисом. В Бельгии иммунитет имеют депутаты и министры региональных советов. В Германии иммунитет действует только на депутатов нижней палаты.

Интересным моментом является пункт, относительно того если на кандидата в депутаты уже заведено уголовное дело до получения мандата, то в Польше, Великобритании, Эстонии и Финляндии уголовное производство не останавливается. А в Дании, Греции, Германии, Венгрии и Чехии останавливается после получения статуса, однако может быть продлено по решению парламента.

Особенности снятия депутатской неприкосновенности в разных странах

В то время, как некоторые страны ограничивают неприкосновенность уголовными преступлениями, в Бельгии, Германии, Франции, Италии, Латвии, Испании расширяют ее до административных, гражданских или дисциплинарных нарушений.

В Ирландии за такие преступления как измена, уголовное преступление, нарушение общественного порядка, можно осуждать без согласия парламента.

В Португалии нельзя воспользоваться неприкосновенностью, если за умышленное нарушение закона предусматривается от трех лет тюрьмы.

В Швеции с неприкосновенности парламентариев исключены уголовные правонарушения наказываются тюремным заключением от двух лет. В Австрии же нарушения, которые четко не относятся к политической деятельности члена парламента исключены из поля неприкосновенности.

Требование предварительного согласия парламента на проведение следственных действий не является обязательным в некоторых странах.

Так, в Бельгии и Франции для допроса, обыска и конфискации не требуется предварительное согласие парламента. Также неприкосновенность снимается в случае, когда депутат был задержан во время совершения преступления, то есть его поймали «на горячем» («in flagrante delicto»), это правило распространено практически во всех государствах Евросоюза, кроме Эстонии, Ирландии, Нидерландов и Объединенного королевства.

В странах Европейского Союза парламент ответственен за снятие неприкосновенности. Исключением является Кипр, где за это отвечает Верховный Суд.

Представление на снятие неприкосновенности в Германии, Венгрии и Швеции делает прокурор, в Испании – председатель Верховного суда, в Румынии – министр юстиции.

Преимущественно вопрос голосуется простым большинством голосов членов парламента. В то время, как в Польше – это должно быть абсолютное большинство голосов, а в Швеции – 5/6 от тех, кто голосовал.

Примеры отдельных стран ЕС

Германия. Общее регулирование вопроса иммунитета осуществляется конституцией Германии и регламентом Бундестага, собственно, как и в Украине. Особенность немецкой системы лишении неприкосновенности заключается в том, что депутаты каждого нового созыва Бундестага принимают свое общее решение о порядке рассмотрения незаконных действий депутатов.

Для ареста парламентария требуется согласие Бундестага. Но в случае, когда нардепа Германии задержали во время совершения преступления или в течение следующего дня, он может быть арестован без такого согласия.

Возможность задержания в течение следующего дня — это также особенность системы иммунитетов именно Германии. Ежегодно депутатскую неприкосновенность теряют в среднем 5-6 депутатов Бундестага.

Бельгия. Бельгийские парламентарии, конечно, наделены иммунитетом, но пользуются им только во время парламентских сессий. Согласно конституции Бельгии, ни одного из членов той или другой палаты не могут преследовать или арестовать за уголовное деяние иначе, чем с разрешения палаты, в состав которой он входит, — но только в течение сессии.

То есть в сессионный время иммунитет снимают по быстрой процедурой и с разрешения «родной» палаты, а в позасесійний — он почтенный парламентарий, но перед законом, как и все, — просто гражданин.

В Латвии, кроме четких правил лишение депутатской неприкосновенности за преступления и правонарушения, есть еще норма, которая позволяет лишить депутатского статуса вообще за пренебрежение своими обязанностями.

Если парламентарий в течение текущей сессии пропустил без весомой причины более половины заседаний — он больше не парламентарий.

За пропущенные заседания латвийские депутаты платят штраф — 20% месячной зарплаты за каждое пропущенное заседание. Кроме того, в течение каждого заседания они должны зарегистрироваться трижды — только при этом условии они считаются присутствующими. Если зарегистрировался только дважды — штраф.

Неприкосновенность депутатов Европарламента

До реформы 2009 года в различных членов Европарламента могла быть разная зарплата, даже проверка деклараций была выборочной. После 2009 года установлены единые оклады и условия труда для всех парламентариев.

Когда утверждался соответствующий устав, евродепутаты рассматривали вопрос иммунитета отдельно, попросив все страны ЕС принять 1965 года «Протокол привилегий и иммунитетов» (Protocol on the privileges and immunities of the European Communities (PPI).

По состоянию на 2013 год этот вопрос до сих пор остается на рассмотрении стран-членов ЕС. Для депутатов действуют правила «иммунитета» стран, от которых они избраны.

Так, согласно статье 8 Протокола «Члены Европарламента не должны быть объектами одной из форм легальных преследований за свои высказывания или голосования, в рамках своих должностных обязанностей»

Статья 9 говорит, что «Во время сессии Европарламента депутаты имеют право: а) на территории собственной страны все иммунитеты и привилегии соответствующего парламента б) на территории других стран-членов защита от уголовных преследований. Иммунитет распространяется на время до/с места проведения сессии, корім задержания на месте совершения преступления».

Члены Европейского парламента также имеют неприкосновенность, которая распространяется на их слова и действия во время выполнения профессиональных обязанностей. В Европейском Парламенте депутаты имеют иммунитет от задержания и судебных разбирательств кроме случаев задержания на месте преступления (in flagrante delicto).

Неприкосновенность можно снять заявлению правительства любой страны-члена ЕС, поданной в Председатели Европейского парламента. Далее его рассматривает профильный комитет, предоставляет экспертные заключения и Европарламент принимает решение.

ru.espreso.tv

Кодекс: все законодательство, судебная практика, нормы, правила, стандарты России

Практические рекомендации юристам и бухгалтерам

список всех статей

Луценко Сергей Консультант Контрольного управления Президента России

Настоящая аналитическая статья рассматривает правовую неопределенность в отношении досрочного прекращения полномочий депутата на федеральном уровне. Статья рассматривает недостатки действующей Конституции по данному вопросу (отсутствие транспарентных оснований для досрочного прекращения депутатских полномочий) и предлагает пути их разрешения, с учетом правовой позиции Конституционного Суда РФ, Европейского Суда по правам человека, а также норм Конституций других государств.

JEL classification: K0, K33

В представленной статье я рассматриваю и анализирую неурегулированность конституционных оснований (подчеркиваю конституционных оснований, а не оснований, установленных федеральным законом от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации») в отношении досрочного прекращения депутатских полномочий на федеральном уровне.

В данном случае, я попытаюсь доказать, используя правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации, а также примеры из практики Европейского Суда и правам человека и Конституций Республики Казахстан и Эстонской Республики, несостоятельность применения п. «в» части первой статьи 4 Федерального закона от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». А именно легитимность досрочного прекращения полномочий депутата на федеральном уровне в случае осуществления им предпринимательской или другой оплачиваемой деятельности, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности.

Ни Конституция РФ, ни законодательство о статусе депутата Государственной Думы не содержат прямого указания на императивность или свободу депутатского мандата. Конституционный Суд РФ, в своем Постановлении от 12.04.2002 № 9-П, отметил, что, исходя из особого положения парламента, его функций как законодательного органа, необходимости обеспечения его самостоятельности в системе разделения властей и сделал вывод о свободном характере депутатского мандата на федеральном уровне, позволив депутатам Государственной Думы при осуществлении своих полномочий следовать лишь Конституции РФ и своей совести (принцип свободного мандата).

Из этого вытекает необходимость специальных гарантий беспрепятственного осуществления парламентариями своих полномочий. К числу таких гарантий, обусловленных природой парламента и депутатского мандата, характером выполняемых задач, относится публично — правовой институт парламентской неприкосновенности, призванный оградить депутата от неправомерного вмешательства в его деятельность по осуществлению мандата, в том числе со стороны органов исполнительной власти (а также, необоснованного вмешательства со стороны правоохранительных органов), от попыток оказать на него давление путем привлечения или угрозы привлечения к уголовной или административной ответственности.

Однако при реализации процедуры досрочного прекращения полномочий депутата Федеральным Собранием (Государственной Думой) остается правовая неурегулированность данного вопроса (конституционное основание досрочного прекращения депутатских полномочий).

В Конституции РФ не определены конституционные основания для досрочного прекращения депутатских полномочий. Речь идет только о том, что депутаты Государственной Думы не могут находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности (статья 97 (часть 3) Конституции РФ)). Другими словами, Конституционный Суд РФ, в своем Постановлении от 12.04.2002 № 9-П, определяет, что депутат на федеральном уровне должен следовать при осуществлении своих полномочий лишь Конституции РФ (своей совести), без наличия в самой Конституции РФ, оснований досрочного прекращения депутатских полномочий. Тем самым, образуется правовой вакуум. Государственная Дума не вправе принимать решение (правовой акт) о досрочном прекращении полномочий депутата Федерального Собрания, в соответствии с п. «в» части первой статьи 4 Федерального закона от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».

Далее я хотел показать на примере Конституции Республики Казахстан и Конституции Эстонской Республики, конституционные основания досрочного прекращения депутатских полномочий на основании несовместимости депутатского мандата (в частности, занятие иной оплачиваемой деятельности — предпринимательской деятельностью).

Нарушение конституционного правила несовместимости депутатского мандата, указанного в пункте 3 статьи 52 Конституции Республики Казахстан (депутат Парламента не вправе быть депутатом другого представительного органа, занимать иные оплачиваемые должности, кроме преподавательской, научной или иной творческой деятельности, осуществлять предпринимательскую деятельность, входить в состав руководящего органа или наблюдательного совета коммерческой организации. Нарушение настоящего правила влечет за собой прекращение полномочий депутата), Конституция признает деликтом меньшей степени, чем предполагаемая ею степень вины депутата, за деяние которого может последовать обвинительный приговор суда в отношении него. Вследствие этого депутат Парламента лишается мандата на основании пункта 5 статьи 52 Конституции (критерии лишения депутатских полномочий). Правовые последствия принятия палатой по соответствующим конституционным основаниям постановления о лишении депутата Парламента мандата или о прекращении полномочий депутата Парламента для него одинаковы — юридическая утрата им депутатских полномочий. Принятие в той или иной форме решений об утрате депутатских полномочий отнесено по смыслу подпункта 4 статьи 57 Конституции к самостоятельной компетенции каждой из палат Парламента и охватывается их правомочием — «прекращает полномочия депутатов палат...» (Постановление Конституционного Совета Республики Казахстан от 12.05.2003 № 5).

Другими словами, Конституция Республики Казахстан (принята на Референдуме 30.08.1995) четко определяет нарушения — запрет на занятие иной оплачиваемой деятельности — предпринимательской деятельностью. Далее, нарушение данного запрета влечет прекращение полномочий депутата (отнесено исключительно к конституционным основаниям, а не федеральным законодательством).

Аналогичный критерий конституционных оснований досрочного прекращения депутатских полномочий определен в Конституции Эстонской Республике (принятой от 28.06.1992). В частности, статья 63 Конституции Эстонской Республики запрещает депутату (члену Рийгикогу) занимать иную должность (выполнять оплачиваемую работу). В случае, нарушения положения данной статьи полномочия депутата прекращаются досрочно на основании статьи 64 Конституции.

В свою очередь, Конституционный Суд РФ, в своем Постановлении от 12.04.2002 № 9-П, определяет, что депутат на федеральном уровне должен следовать при осуществлении своих полномочий лишь Конституции РФ. В самой Конституции РФ отсутствуют ссылки на досрочное прекращение депутатских полномочий и конституционные критерии прекращения депутатских полномочий.

В идеальной ситуации, Конституция РФ, должна была закрепить в статье 97 (часть 3) следующие положения. Депутаты Государственной Думы не могут находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности. Нарушение настоящего положения влечет за собой прекращение полномочий депутата. И далее полномочия депутата прекращаются досрочно в следующих случаях...

Судья Конституционного Суда РФ Т.Г. Морщакова в своем Особом мнении на Постановление Конституционного Суда РФ от 24 декабря 1996 г. N 21-П отмечает, что представительные органы власти, кроме того, не могут быть освобождены в течение срока легислатуры и от обязанностей по обеспечению должного персонального состава депутатского корпуса. Лишение депутатского мандата допустимо в двух случаях, если необходимо обеспечить его привлечение к уголовной, а также налагаемой в судебном порядке.

В Особом мнении судьи М.В. Баглая, к Постановлению Конституционного Суда РФ от 24 декабря 1996 г. N 21-П, представлено, что процедура лишения депутатского мандата является громоздкой и редко применяемый на практике, характерной преимущественно для тоталитарных государств в прошлом и настоящем. В демократических государствах он мог бы только вести к нарушению стабильности результатов выборов и служить, при определенных обстоятельствах, инструментом борьбы против политического меньшинства.

Не допускается ситуация, когда реализуется политическое нивелирование меньшинства со стороны крупной (правящей) партии в Государственной Думе.

В заключение представленной статьи я обращаюсь к практике Европейского Суда по правам человека и постараюсь проследить данную процедуру — лишения депутатского мандата, на примерах данного суда.

Европейский Суд по правам человека формулирует порядок рассмотрения и принятия решения по лишению депутатского мандата (лишение депутатской неприкосновенности). Данный алгоритм выполняется при наличии транспарентной процедуры лишения мандата на законодательном уровне, критериев лишения мандата (Постановление ЕСПЧ от 08.07.2008 по делу «Карт против Турции»).

До избрания депутата в Государственную Думу, публичные органы в лице (Генеральной прокуратуры и Следственного комитета) или судебных органов, в случае, неопределенности в отношении отдельных депутатов инициируют проверку, но при наличии достаточных оснований (подозрений).

Парламентский иммунитет служит законной цели, а именно обеспечению полной независимости депутатов и самого парламента. Разбирательство, возбужденное против депутата, может воспрепятствовать деятельности парламента и помешать его работе. С точки зрения преследуемой законной цели не имеет значения характер события, вызвавшего разбирательство (в настоящем деле, депутат занимался предпринимательской деятельностью). Однако исключения, сопутствующие парламентскому иммунитету, законны только в том случае, если они связаны с работой депутата и составляют не личную привилегию, а принцип политического законодательства, направленный на защиту не индивидуума, а функции, которую он или она исполняет. Само по себе правило, обеспечивающее абсолютный иммунитет, не может считаться выходящим за пределы усмотрения, которым располагают государства при ограничении доступа граждан к правосудию. Парламентский иммунитет является элементом публичной политики, обязывая судебные органы (правоохранительные органы) учитывать его в своей деятельности, причем действия, противоречащие этому правилу, являются недействительными.

В российском законодательстве (я обращаю внимание именно в Конституции РФ, поскольку депутаты на федеральном уровне при досрочном лишении своих полномочий подчиняются Конституции, а не федеральному закону) не урегулированы вопросы лишения депутатского мандата. Отсутствуют правовые положения (критерии), определявшие условия, при которых возможно лишение депутатского мандата. По-видимому, критерии были в первую очередь политическими (с точки зрения, нивелирования оппозиции, личной мести). В российских реалиях отсутствие ясно определенных критериев, регулирующих прекращение лишения депутатского мандата, лишают заинтересованную сторону —средств защиты своих прав (Постановление ЕСПЧ от 08.07.2008 по делу «Карт против Турции»).

Еще раз повторюсь, неопределенность процесса принятия решения, отсутствие объективных критериев (лишения депутатского мандата) лишают депутата на федеральном уровне средств защиты своих прав, а также представляют собой вмешательство в право заявителя на доступ к правосудию (статья 6 «Право на справедливое судебное разбирательство» Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 04.11.1950).

Права, гарантированные статьей 3 «Право на свободные выборы» Протокола № 1 к Конвенции, присущие понятию действительно демократической системы, будут иллюзорными, если заявитель могут в любой момент быть произвольно их лишены (Постановление ЕСПЧ от 19.10.2004 по делу «Мельниченко против Украины»). Отсутствие какого-либо основания особой значимости для демократического порядка (нелегитимность процедуры со стороны публичной власти в отсутствии четких критериев и конституционных оснований), которое могло бы оправдать незамедлительное лишение депутатского мандата, нарушает сущность прав депутата Федерального Собрания, гарантированных статьей 3 Протокола № 1 к Конвенции (Постановление ЕСПЧ от 15.06.2006 по делу «Ликурезос против Греции»).

В Конституции РФ, должен быть закреплен порядок досрочного прекращения депутата на федеральном уровне своих полномочий. Иначе, образуется ситуация правовой неопределенности, в которой публичная власть будет использовать данный правовой вакуум в своих интересах (политическая рента). Причем, данная ситуация является характерной для тоталитарных государств в прошлом и настоящем. В демократических государствах данная процедура (правовой неопределенности) привела бы к нарушению стабильности результатов выборов.

www.kodeks.ru


Смотрите также